05/09/2022
⚖️ Corte di Giustizia dell’Unione europea, cause riunite C-14/21 e C-15/21 | Sea Watch, 1° agosto 2022
La Sea Watch, ONG con sede a Berlino, svolge attività di ricerca e soccorso nel Mar Mediterraneo, mediante – tra le altre imbarcazioni di cui è proprietaria e gestore – le navi da carico, battenti bandiera tedesca, Sea Watch 3 e Sea Watch 4. Nell’estate del 2020, le due navi hanno effettuato operazioni di soccorso in mare, sbarcando le persone salavate nei porti di Palermo e Porto Empedocle, le cui capitanerie di porto hanno poi svolto ispezioni sulle due imbarcazioni, a motivo della qualifica di navi da carico e dell’elevato numero di persone imbarcate, superiore a quello autorizzato. Le capitanerie hanno altresì riscontrato carenze tecniche ed operative tali da comportare un evidente pericolo per la sicurezza, la salute o l’ambiente. Per tali ragioni, richiedevano il fermo delle navi.
La Sea Watch ha quindi proposto due ricorsi dinanzi al TAR Sicilia, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti di fermo delle due navi, dei verbali di ispezione che hanno preceduto tali provvedimenti, e di «ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente». A sostegno dei ricorsi, la ONG affermava, tra le altre censure addotte, che le capitanerie avrebbero violato i poteri dello Stato di approdo, quali risulterebbero dalla Direttiva 2009/16/CE interpretata alla luce del diritto internazionale consuetudinario e convenzionale applicabile. Le incertezze relative al regime giuridico applicabile per la risoluzione delle controversie hanno spinto il TAR Sicilia ha proposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) talune questioni pregiudiziali, allo scopo di chiarire l’estensione dei poteri di controllo e di fermo dello Stato di approdo sulle navi gestite da ONG.
La CGUE innanzitutto dichiara che la Direttiva 2009/16/CE “è applicabile a qualsiasi nave che […] si trovi in un porto, in un ancoraggio o nelle acque soggetti alla giurisdizione di uno Stato membro e batta bandiera di un altro Stato membro o di uno Stato terzo” (para. 77), comprese le navi delle ONG che, nonostante siano classificate e certificate come navi da cargo da parte dello Stato di bandiera, svolgono sistematicamente attività non commerciale di ricerca e soccorso in mare (para. 74 e 80).
La Corte prosegue sottolineando che la Direttiva 2009/16/CE, tra i cui scopi vi è migliorare “l’osservanza della legislazione internazionale […] in materia di sicurezza marittima, tutela dell’ambiente marino e condizioni di vita e di lavoro” (art. 1, lett a)), va interpretata alla luce del suo obiettivo e del suo contenuto, tenendo conto della Convenzione UNCLOS, conclusa dall’UE e, quindi, vincolante per la stessa, e della Convenzione SOLAS (elencata nell’art. 2 della Direttiva) (para. 89, 93-94). La Convenzione UNCLOS sancisce, tra gli altri, l’obbligo di prestare soccorso alle persone in pericolo o in difficoltà in mare (art. 98), integrato dalle disposizioni della Convenzione SOLAS, secondo cui le persone che si trovano, a seguito di un’operazione di soccorso in mare, a bordo di una nave, non devono essere computate in sede di verifica del rispetto delle norme di sicurezza in mare (art. IV, lett. b)). Tale disposizione si applica anche alle imbarcazioni delle ONG come la Sea Watch.
Il numero di persone a bordo, anche ampiamente superiore rispetto alle capacità quali risultanti dalle loro classificazioni e certificazioni, non può dunque costituire, di per sé solo e in assenza di qualsiasi altra circostanza, una ragione che giustifichi un’ispezione supplementare. Una siffatta interpretazione dei poteri di controllo, come riconosciuti dalla Direttiva 2009/16/CE, contrasterebbe con le disposizioni della Convenzione UNCLOS, in quanto “sarebbe idonea ad ostacolare l’attuazione effettiva dell’obbligo di soccorso marittimo sancito dall’articolo 98”, e non sarebbe conforme all’articolo IV, lett. b), della Convenzione SOLAS (para. 117-118).
Lo Stato di approdo, però, può sottoporre ad ispezione supplementare le navi di ONG che effettuano ricerca e soccorso in mare e che si trovano in uno dei suoi porti o in acque soggette alla sua giurisdizione, dopo che esse sono entrate in tali acque e dopo che sono state completate tutte le operazioni di trasbordo o di sbarco delle persone soccorse, qualora tale Stato abbia accertato l’esistenza di indizi seri in grado di dimostrare l’esistenza di un pericolo per la salute, la sicurezza, le condizioni di lavoro a bordo o l’ambiente, alla luce delle prescrizioni pertinenti di diritto internazionale e di diritto dell’Unione, tenuto conto delle condizioni in cui si è svolta la gestione di cui trattasi. La decisone deve essere motivata e, nel merito, giustificata sia in diritto sia in fatto (para. 119-120). Una simile interpretazione è coerente con le disposizioni della Convenzione SOLAS (para. 122-124).
Ancora, la CGUE ha chiarito che, in occasione di ispezioni dettagliate (art. 13 della direttiva), lo Stato di approdo può tenere conto, tra i vari fattori, “l’attività per la quale la nave interessata viene utilizzata in pratica, l’eventuale differenza tra tale attività e quella per la quale tale nave è stata certificata ed equipaggiata, la frequenza con cui è svolta detta attività e le conseguenze che ne derivano in ordine alle condizioni di gestione della nave, alla luce, in particolare, della dotazione di cui è provvista quest’ultima” (para. 134). Quindi, lo Stato di approdo può tenere conto del fatto che navi classificate e certificate come navi da carico da parte dello Stato di bandiera sono, in pratica, utilizzate per un’attività sistematica di ricerca e soccorso in mare. Tuttavia, lo Stato di approdo ha l’obbligo di addurre “elementi giuridici e fattuali circostanziati idonei a dimostrare le ragioni per le quali tale circostanza comporta, da sola o con altri elementi, un pericolo per la salute, la sicurezza, le condizioni di lavoro a bordo o l’ambiente” tali da giustificare un’ispezione dettagliata (para. 135). Tale interpretazione è conforme alle norme di diritto internazionale che disciplinano il riparto di competenze tra tale Stato e lo Stato di bandiera (137). Al contrario, la richiesta, da parte dello Stato di approdo, che le navi sottoposte a ispezione dettagliata “dispongano di certificati diversi da quelli rilasciati dallo Stato di bandiera o che rispettino tutte le prescrizioni applicabili alle navi rientranti in una diversa classificazione” sarebbe contrario sia alla direttiva 2009/16/CE, sia alle norme di diritto internazionale sul riparto di competenze tra Stato di bandiera e Stato di approdo, dato che una simile imposizione costituirebbe un’ingerenza nelle competenza dello Stato di bandiera in materia di concessione della propria nazionalità alle navi, nonché di classificazione e di certificazione di queste ultime (para. 138).
La CGUE, poi, si esprime sulla competenza dello Stato di approdo sia di adottare azioni correttive nel caso in cui un’ispezione rilevi carenze sia di disporre il fermo della nave laddove tali carenze rappresentino un pericolo per la sicurezza, la salute, e l’ambiente (art. 19 della direttiva). La Corte chiarisce le misure in materia di sicurezza, prevenzione dell’inquinamento, di condizioni di vita e di lavoro a bordo, indicate dallo Stato di approdo, devono essere idonee e necessarie a correggere le carenze riscontrate, nonché proporzionate al tal fine (para. 142-143, 152-153). Sul secondo aspetto, la CGUE afferma che lo Stato di approdo non può subordinare il mancato fermo delle navi, o la revoca di siffatto fermo, alla condizione che l’imbarcazione disponga di certificati diversi da quelli rilasciati dallo Stato di bandiera o l’osservanza di tutte le prescrizioni applicabili alle navi rientranti in una classificazione diversa dalla propria, in linea con la disciplina dell’ispezione dettagliata (para. 150-151).
Infine, la Corte sottolinea il dovere di leale collaborazione tra lo Stato di approdo e quello di bandiera, ricavabile sia dalle disposizioni della direttiva 2009/16/CE che dalle norme di dritto internazionale alla luce delle quali tali disposizioni devono essere interpretate. In materia di azioni correttive, tale principio si applica indipendentemente dalla questione se lo Stato di bandiera sia uno Stato membro dell’UE o uno Stato terzo (para. 154-155). Con riferimento al fermo, invece, il dovere di leale collaborazione ex art. 4(3) TUE impone agli stati di rispettarsi, concertarsi, e assistersi nell’esercizio dei propri poteri di controllo (para. 156-157).
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