04/12/2025
Seila Law v. CFPB（2020）——美國總統君主制的興起？
講者：黃丞儀老師（中研院法律所研究員）
時間：2025年12月4日19:00-21:00
地點：台大法學院霖澤館1401教室
「另一種美國法：進步神話之外的聯邦最高法院判決」系列演講最後一場次，由中研院法律所研究員黃丞儀老師主講「Seila Law v. CFPB（2020）——美國總統君主制的興起？」。黃丞儀老師表示，台灣長久以來對美國權力分立體制的討論多數停留在教科書的理解，將美國作為典型三權分立國家的代表，討論獨立機關是否合憲的問題。這個問題在八〇年代 Morrison v. Olson 判決後，肯認獨立檢察官制度的合憲性，當時正是許多我國公法學者返國執教的時期，因此台灣法律教育普遍認為獨立機關並不違反權力分立原則。然而，Scalia 在 Morrison 的反對意見沒有受到重視。雖然他已過世，但他提出行政權必須完整統一於總統的觀點，在今日影響甚巨，甚至與川普第二任期濫用總統權力的現象密切相關。Scalia 的意見後來轉化為行政權一元論（unitary executive theory），獲得保守法律運動長期支撐。這個四十年來的保守運動在2010 年聯邦最高法院的Free Enterprise判決 出現轉折，再加上川普第一任期間連續任命三位保守派大法官，使聯邦最高法院的意識形態比例發生變化。到了 2020 年，自由派大法官已難以逆轉趨勢。今日行政權的全面擴張，其實是這數十年累積的結果。而今年6 月 14 日，美國街頭就出現 “No King Movement”，民眾抗議川普上任不到半年便展現國王式不受節制的權力。
【Seila Law v. CFPB案件背景】
2008 年金融危機後，美國為避免政治干預削弱金融消費者保護，相繼成立多個具準立法與準司法權限的獨立機關，其中最具代表性的就是消費者金融保護局（CFPB）。CFPB 不僅擁有廣泛的規則制定、執法、調查、發布傳票與進行行政裁決的權力，其財源亦不經年度預算，由聯準會提供，並採單一首長制，由總統提名、參議院同意後任命，任期五年，僅得以效率不彰、怠忽職守或瀆職等法定事由免職。過去學界普遍認為此種設計不構成憲法問題，Humphrey’s Executor 與 Morrison v. Olson 也支持獨立機關之合憲性。
本案中，2017 年 CFPB 要求從事債務法律服務的 Seila Law LLC 提供文件，該公司拒絕，並主張 CFPB 的組織設計違反權力分立。地方法院與第九巡迴法院均依先例認為局長的免職限制無礙總統忠實執行法律的責任，但最高法院最終推翻前述見解，認定單一首長且享任期保障的 CFPB 架構違反憲法第二條行政權一元化原則。法院強調總統必須擁有完整的監督與免職權，國會不得限制此權力，除非機關屬於 Humphrey’s 所述的多成員委員會制，行使的權力屬於準立法或準司法性質，或 Morrison 所界定的任務侷限之下級官員，而 CFPB 顯然不在其列，因此其法定事由免職條款違憲。
對此，提出不同意見的Kagan認為憲法對免職權本身其實是沈默的，第二條的「忠實執行」條款（Take Care Clause）只要求總統確保法律被忠實執行，但並未說明「忠實」是否必然等同於總統得以任意免職。Kagan 在2000 年的經典論文Presidential Administration中即指出，免職制度並無單一的正確公式，應由國會與行政部門透過政治過程不斷試探與修正，找出最能平衡制度需求的獨立性與政治體制。回溯1926年的Myers v. United States，該案首次表示總統享有免職行政官員的權力，認為免職權係任命權的附隨權力，而任命權是行政權的一部分。主筆大法官Taft 在判決中指出，即便官員的任命需經參議院同意，其免職亦應由總統專屬掌控，否則將妨礙總統履行 Take Care Clause 的職責。值得注意的是，此案年代在新政之前，行政國家的規模遠不及後來，Myers的立場後來因羅斯福新政後的變局被限縮。1935 年的 Humphrey’s Executor 便將 Myers 的適用範圍縮限於純粹行政官員，承認國會得創設不受總統任意免職的獨立機關，只要其職能具有準立法或準司法性質。
黃老師提到Humphrey’s Executor 是否會被推翻值得持續關注，但該案如果被推翻，災情會相當慘重，因為新政以來大量獨立機關的存在，例如NLRB、FCC、FTC、FERC 等都以其為憲法基礎。在這樣的脈絡底下，unitary executive 的憲法理論將成為重整行政國家的工具，主張由於憲法並未明文允許國會切割行政權，也未規定獨立機關，國會切割行政權的結果反而偏離制憲者的想像，應由總統收回控制。
1988年的Morrison v. Olson源於司法部官員 Olson 涉嫌作偽證，眾議院司法委員會遂依政府倫理法請求指派獨立檢察官調查。聯邦最高法院多數意見認為，獨立檢察官可由司法部長以法定事由免職、任務與任期均受嚴格限制、並無政策制定權，且啟動條件高度狹窄，因此其性質屬憲法上的下級官員（inferior officer），國會將其任命權授予特別法庭不違反任命條款。黃丞儀老師提醒大家，這個判決涉及80年代崛起的原旨主義（originalism）的爭辯，因此要細究美國憲法的原文：
Article II, Section 2, Clause 2:
“He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law; but the Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments.”
Morrison 判決中，Scalia大法官對行政權採取的理解，就是源自第二條 Take Care Clause，指出總統必須確保法律被忠實執行，而此義務推導出總統對行政官員的普遍監督權與免職權。因此，Scalia 認為多數意見所稱的部分控制本身就違憲，因為一旦某項職務被確認為典型行政權，即使重要性不大也應完全由總統統轄。多數意見誇大了總統對獨立檢察官的控制，也疏於建立可操作的標準來界定行政權核心，因此導致官員「活力受挫」。Scalia 認為，集中行政控制更能保障個人自由：若檢察官濫權，人民可直接追究總統政治責任。反之，權力分散於多元行政單位，則容易找不出課責對象。Scalia 並引用 Hamilton 在聯邦黨人文集70號強調的行政活力，主張總統必須能「叫得動」行政官員，否則行政部門將失去憲法設計所要求的統一性與有效性。
【功能論與形式論】
80年代有關權力分立的理論，經常以功能論和形式論作為分野。但隨著二十世紀的國家任務擴張，功能論與形式論之間的差異愈來愈難以辨識。制度設計上，美國的獨立機關通常由國會立法創設、總統提名、參議院同意，並賦予任期保障，使其僅在特定法定事由下得被免職。林子儀教授在 1993 年即指出，三權分立的目的在防止權力集中，其手段未必必然採取形式論，只要能維持權力均衡、防止行政獨大，即能避免專制。獨立機關正是因應行政實務與「社會變遷」形成，並非憑藉理論建構。大法官在釋字第 613 號中採取類似論證，認為獨立機關的目的在於在法律授權範圍內排除上級機關對個案決定的指揮監督，使其得以依專業自主運作。但在行政院作為最高行政機關的憲法架構下，仍須保留行政院院長對其重要人事之決定權，落實行政一體與責任政治。Scalia 在Morrison 中的不同意見，因著Federalist Society的操作，逐步發揮深遠影響。川普第一任期間任命的聯邦法官多為該組織成員，三位聯邦最高法院大法官亦然，使九〇年代原本在學界相當邊緣的保守派法學理論，如文本主義與行政權一元論，最終成為現在判決的核心。
川普政府2.0上任後，將政策影響力高的公務員大規模重新分類為 Schedule F，撤除終身職保障，並大規模免職 FBI 與 DOJ 高層、解職聯邦貿易委員會委員兩名（Trump v. Slaughter），在DOGE協助下發布命令關閉聯邦教育部、終止 USAID 的運作、直接宣布免職聯準會理事 Lisa Cook，都是這股保守派法學運動的開花結果，甚至可能超過原先倡議者的預期範圍。
【Collins v. Yellen】
2021年Collins v. Yellen一案，法院審理 Fannie Mae 與 Freddie Mac 在 2008 年住房危機後被政府接管的相關爭議。本案Alito 主筆的多數意見將免職權推向極端，主張憲法禁止對總統免職權施加任何程度的限制，並認為總統必須能免職所有與其政策不符、裁量不智、效率不彰、甚至僅僅讓總統「失去信心」的官員。如此強烈的用字淺詞近乎否定了政府內部多元觀點的可能，也顯示行政權一元論下的政治權力大幅集中於總統個人的現象。然而，如聯邦黨人論集（Federlaist Papers）的討論，共和體制必須強調不同機關之間的相互制衡，以及促進民主審議，這樣的體制是否仍符合制憲先賢的共和理念。
Kagan 在 Collins 的協同意見中，批評多數意見刻意擴張 Seila Law 的適用範圍，指出多數意見甚至未提及 Seila Law提出的「重大行政權力」分析框架，逕自宣稱免職限制的合憲性不再取決於機關權力的性質，導致任何由單一首長領導的機關不論其功能都必須接受可任意免職的要求。她認為，法院本可依循先例原則，僅以 FHFA 的法定理由免職條款與 Seila Law 不符為由作出結論，而無須提出「超出必要範圍」且以有缺陷理論為前提的論證。Sotomayor 的不同意見更直接指出，本案機關性質與 CFPB 不具可比性。FHFA 管制的是政府資助企業，因此將其與 Seila Law 等者等之，是範圍過度的司法干預。
這個傾向在 Trump v. Wilcox 的暫時處分案件更進一步被強化。Kagan 指出，NLRB 與 MSPB 明顯屬於 Humphrey’s Executor 的典型機關（多成員、跨黨派配置、執行準立法或準司法功能），多數大法官同意的暫停效力（stay）等同於在緊急程序下形式推翻 Humphrey’s。我們無法忽視行政權的擴張已進入前所未見的階段，在法院等待完整審理的同時，最高法院的多數已經展現願意推翻長期存在判決到的傾向。黃丞儀老師認為，既然 Roe 和Chevron 都已被推翻，未來教科書中獨立機關合憲的觀點很可能也將被改寫。
如果將2024 年Trump v. United States和 Seila Law一起觀察，可以看見一位握有全部行政權、並對任內行為享有近乎不可觸及刑事豁免的總統。這種權力高度集中的結果自然導致「國王再現」的擔憂。自由派學者 Peter Shane 指出，行政監督固然必要，但不應被想像為包山包海，這必然已偏離制憲者對共和政府的期待。
1980 年代的新自由主義管制改革在 Clinton 時期透過 OIRA 得以延續，形塑出行政國家內部權力競逐的持續格局。正如 Kagan 在Presidential Administration指出，美國行政國家的歷史本質上是總統、國會、司法部門，以及行政機關內外部利害關係人爭奪政策主導權的歷史，而「誰掌握政策」即成為核心問題。80年代以Scalia大法官為首的保守派一方面支持 Chevron ，維持行政機關在法律解釋上的優越地位，另一方面卻反對 Humphrey’s Executor 的獨立機關，主張行政權必須集中於總統。其心中的理想型就是雷根總統領導的共和黨政府，藉以移除70年代的各項進步政策。原本自由派應該是反對這樣的主張，但Clinton 政府延續雷根時期創造的各種總統行政措施，曾經擔任柯林頓政府官員的Kagan解釋這是 透過內部控制以維持理性政治的模式。這個趨勢到了小布希總統延續下來。只有Hillary Clinton在2007年參選過程中明確反對行政權一元論、主張在權力分立下應節制總統權力。但最終擔任總統的歐巴馬並沒有反對總統行政的擴張。
【Calabresi & Rhodes, “Structural Constitution”】
在Morrison判決之後，Calabresi 與 Rhodes在Harvard Law Review發表一篇奠立行政權一元論的論文，他們認為，總統不僅擁有行政權的整體授權，更因此享有指揮、控制與監督所有行使行政裁量權的下級官員與行政機關的權力。換言之，任何試圖行使行政權的官員或機構，其行為均必須服從並服膺於總統的最終決斷，總統得以透過命令、監督與免職等方式維持行政部門的統一性與一致性。若總統缺乏實質指揮監督之權，「書面意見」條款便形同贅文，不能以此推翻vesting clause提及的行政權統一性。
【Lessig & Sunstein: The President and the Administration】
對此，Lessig 與 Sunstein 在The President and the Administration一文中反駁這種原旨主義，認為他們並非真正還原制憲者原意。制憲者在構思行政部門時採取的是務實且傾向有限政府的態度，既未試圖建構統一的階層化行政體系，也未賦予總統完全支配行政部門的權力。以行政偵查與起訴權為例，Scalia 雖在 Morrison 不同意見中主張此為最純粹的行政功能，應由總統統轄，但根據Lessig對美國法律史的考察，司法部直到 1870 年才成立，早期聯邦政府中根本不存在集中化、階層化的法律事務部門。Lessig 與 Sunstein 因此認為，當代行政一元論者所想像的「統一行政部門」在歷史上從未存在，而制憲者的實際做法反映的是多元、分散且受多重權力來源相互節制的行政架構。學者認為美國憲法創造的是一種「混合式行政權」，亦即，所有政治性功能以及部分行政功能由總統行使，而哪些行政功能應保持與總統的距離，則透過國會立法加以比例分配，以避免政治干預破壞行政專業。
這一設計也解釋了 executive departments 與其他 departments 的差別。Sunstein 與 Kagan 皆意識到行政管制的重要性，並主張行政體系中需要保持一定程度的制衡與集中。專家政治是否真的能完全免於政治干預，本身就存疑。然而，美國制憲者確實重視協調一致、政治課責與行政效率等價值。此外，學者提出的「暴君恐懼症」（Tyrannophobia）強調，考量到建國歷史讓美國對強大的行政權保持戒心，民選總統的定期選舉、政治課責機制及多層次民主制度，足以避免行政權一元論自然滑向專斷。然而，從具體事態發展觀之，美國是否仍能依靠傳統的權力分立架構防止行政權過度集中，已經越來越令人憂心忡忡。若將總統視為行政國家的「單一監督者」，就必須回答「誰來監督監督者」。
黃丞儀老師表示，他在前半演講未特別談及台灣，因為要類比並不容易。不過，我們也可以思考，台灣總統的憲法權限一樣並不明確，過去馬英九當總統時，也可以觀察到接近超級總統制的運作型態。撇除最高法院的組成影響，其實從雷根到歐巴馬，無論民主黨或共和黨，都沒有主張總統權力已經過度擴張。反之，他們往往鞏固甚至擴張前一任留下的行政工具，行政權集中在總統身上並非特定政黨獨有，unitary的膨脹與其說是政黨差異，或許可以說是「歷史共業」。然而，兩黨對於行政權的自我節制敘事上卻相當不同。Kagan 認為民主黨設置 OIRA 等，是從內部程序對行政節制。共和黨則主張行政的官僚體系讓民選總統壯志未酬。如果共和黨真心要追求 小政府（limited government），難以解釋為何在川普任內採取前所未有的總統權力極大化，包括濫用以 unitary executive 名義大幅擴張總統的人事控制權至可罷免聯準會理事的程度。黃丞儀老師認為這固然是政治極化的結果，但也可以說政黨最終可能都是本於自身的利益在行動。
【Q&A】
法理學與人權中心主任陳昭如老師主持提問階段時，表示保守法律運動如何在數十年間，成功將其價值理念轉化為法學理論與司法實踐值得研究。從 originalism 、 textualism到 unitary executive ，輔以對司法任命的掌控，可以說保守法律運動已然成功重塑美國當代法學與憲政秩序。此外，陳老師也指出，要求AI介紹Seila Law v. CFPB時，AI給出相當右翼的答案，經過引導指示後，呈現觀點才趨於黃丞儀老師呈現的美國司法實務見解和學者詮釋，因此我們在使用AI上，務必留意大數據塑造的特定觀點。
顏厥安老師提問，文本主義的脈絡下，Take Care Clause 中的 faithfully 應該也有規範意涵，然而當前文本主義論者似乎鮮少觸及此「faithfully」的要求？
涂予尹老師提出的第一個問題是，從 unitary executive power 的觀點，是否仍可能透過立法權，為行政權的集中化找到平衡方式？如演講所指出，當前美國對單一行政權的憲法論證主要從第二條出發，而獨立機關的合憲性則面臨愈來愈大的挑戰。然而，若回到政治部門競逐權力的設計，也就是行政權與立法權在制度上必然存在對抗性，是否仍可從立法權出發，重新思考對行政權的界線？像是 IEEPA（1977 國際緊急經濟權力法）是否得作為課徵關稅依據的爭議？還有2000 年代以來的 non-delegation 也討論行政權的擴張能否透過要求「明確授權」重新受到制約。第二個問題則是，台灣2024以來立法權擴張的情形如果發生在美國，川普可能會用什麼方法面對，這樣有什麼問題？台灣長期強調法律保留原則，因此行政權較弱勢。如果行政部門希望回收部分治理權力，有沒有可能透過詳細的聽證程序基礎來提升正當性，對抗立法機關？
林建中老師從獨立機關的財政自主性切入討論，指出CFPB 是單一首長制，而且直接向受規範產業收取費用，脫離一般預算程序在運作。這種財政上的獨立或許比其合議或獨任的組織型態更能彰顯獨立機關在憲政秩序中的特殊位置。林建中老師認為，台灣也可觀察到金管會原本設為委員會制，卻在缺乏公開論證的情況下轉為獨任制，或證交所、銀行公會等準官方機構能藉由向業界收費而具高度財政自主。因此，在分析權力制衡時，似乎有兩種框架，一種是從「民選政治部門v. 專家治理」的對抗觀察，第二種是常見的「行政v. 立法」權力分立。哪一種是比較適合的取徑？
【回應】
黃老師表示，針對顏老師所提及的 faithfully 一詞是否曾在制憲史或判例中受到充分討論，自己的研究有限，但根據印象的確如顏老師的推測，unitary executive 的論者普遍刻意迴避對「忠實執行法律」的深入詮釋。另一方面，若由 unitarian的立場思考，可能主張既然行政權整體賦予總統，那麼「忠實」義務首先應理解為下級官員對總統的忠誠，而非對國會的忠誠，因此，即便國會制定了某項法律，總統仍可主張其有權在執行層面作出獨立判斷與解釋，甚至透過 signing statements 宣示對國會法律的不同意見。小布希政府就曾用 signing statements 來提出行政部門對立法文本的理解。在 Chevron 的年代，若國會意思不明確，行政機關得以主張優先解釋權，疊加上 unitary executive ，總統本身甚至可能成為 how faithfully 的最終詮釋者。然而，目前聯邦最高法院一方面推動 unitary 理論以強化總統權限，另一方面卻又推翻 Chevron，改用重大問題原則（Major Question Doctrine，MQD）作為限制行政權自行解釋法律的標準。 然而MQD所謂的「政治經濟重大」（politically and economically significant）不如德國「重要性理論」具體，也沒有提供可以操作的判準，使行政、立法與司法之間的權力邊界更為不確定。不過，即使在廢止 Chevron的先例，聯邦最高法院的保守多數的審查結果可能仍會傾向支持共和黨政府的解除管制政策，而實質關鍵仍在於對行政部門的控制權與下級官員的任免權。
針對涂老師、林老師的提問，黃老師指出從更長時段觀察，美國的獨立機關的正當性也經歷了轉移。在 unitary executive 理論尚未興起以前，「獨立機關」被理解為一種expertise governance的安排，目的是讓技術官僚在不受政黨利益與短期政治算計的情況下做出公益判斷。然而，unitary 的論述改寫了整個這個結構，獨立機關這種新政時期為了提升專業治理而設置的制度，反而變成需要處理的「憲法問題」。
當技術的角色從憲法消失，剩下的可能只是一場政治部門間，兩隻黑手的赤裸裸的權力對撞。而轉向之所以可能，是因為美國憲法文本僅提及行政權，沒有規範行政部門（department），現在龐大的行政國家全由立法與政治實踐逐步創造而來。Unitary 論者遂藉此主張：既然行政國家的規模已遠超制憲者想像，總統獨享的行政權已經高度割裂，應由總統收回控制權，藉此恢復行政權的統一與「活力」。這種收回權力的過程實質上也是實質的憲法變遷，
按照 Sunstein 與 Lessig 的想法，行政國家的調整理應透過國會與行政部門的協商與修法完成，而非由總統片面以unitary 理論權力集中，這將造成權力分立的傾斜。然而，在當前高度極化的美國政治下，政治部門幾乎不可能回到一種共享、審議與協力的治理模式，因此整個場景愈來愈像是毫不掩飾的權力爭奪戰。如果聯邦最高法院今日偏向支持 unitary excutive來擴張共和黨總統的權限，但未來若改由民主黨執政，也可以觀察法院是否會限縮行政權？還是同樣維持這種總統權力極大化的憲法框架？如果法院因為執政黨而改變立場，那麼權力分立只剩下政治上策略計算，憲法學者也會質疑：憲法去哪裡了？
參考資料：
• 黃丞儀老師演講投影片
• Calabresi, Steven G., and Kevin H. Rhodes. "The structural constitution: Unitary executive, plural judiciary." Harvard Law Review (1992): 1153-1216.
• Kagan, Elena. "Presidential administration." Harv. L. Rev. 114 (2000): 2245.
• Lessig, Lawrence, and Cass R. Sunstein. "The president and the administration." Columbia Law Review 94.1 (1994): 1-123.
